Interpretación jurídica y argumentación.I.
Lea la sentencia que en primer lugar se recoge (epígrafe 1).
Seguidamente repase detenidamente el análisis de los argumentos de dicha sentencia que se hace en el epígrafe 2.
Por último, lea y trate de asimilar el esquema general de análisi de los argumentos interpretativos de las sentencias que se recoge en el epígrafe 3. Próximamente tendrá cada estudiante que analizar sentencias aplicando dicho esquema.
1. STC 16/2004, de 23 FEBRERO 2004.
La Sala 1.ª del TC, compuesta por los Sres. Jiménez de Parga y Cabrera, García Manzano, Casas Baamonde, Delgado Barrio, García-Calvo y Montiel y Rodríguez-Zapata Pérez, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1784/1999, promovido por D. Francisco Manuel A. S., representado por el Procurador de los Tribunales D. Francisco de las Alas Pumariño y asistido por el Abogado D. Fernando de Silva Cienfuegos-Jovellanos, contra la S 18 Mar. 1999, del Juzgado Provincial de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Asturias, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 36/1999, interpuesto por la representación procesal del ahora recurrente en amparo contra la R 29 Oct. 1998, del Iltmo. Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Gijón, mediante la que se imponía al ahora quejoso una sanción de multa de 50.001 ptas., por contaminación acústica. Ha sido parte el Excmo. Ayuntamiento de Gijón, representado por la Procuradora de los Tribunales D.ª Isabel Juliá Corujo y asistido por el Letrado D. Félix Fontecha Olave. Ha intervenido, asimismo, el Ministerio Fiscal.
Ha sido Ponente el Presidente del Tribunal, Sr. Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer de la Sala.
(. . .)
Fundamentos jurídicos
Primero: El ahora quejoso en amparo fue sancionado por R 29 Oct. 1998, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón, con una multa de 50.001 ptas., porque un local de su propiedad (el pub Belfast) sobrepasó los niveles sonoros permitidos por la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica de 10 Jul. 1992. La infracción cometida estaba tipificada como muy grave por el art. 28 de la citada norma municipal, previendo el art. 30 de la misma la cuantía de la sanción pecuniaria impuesta.
La validez de la resolución sancionatoria fue confirmada por la S 18 Mar. 1999, del Juzgado Provincial de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Asturias. En esta resolución judicial se indica que la sanción impugnada tiene cobertura tanto en el Reglamento sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), aprobado por el D 2414/1961, de 30 Nov., como en los arts. 1.2 y 12 de la L 38/1972, de 22 Dic., de Protección del Ambiente Atmosférico.
Segundo: El escrito de interposición del recurso identifica como resolución recurrida la sentencia judicial; cita al efecto los arts. 41 y 44.2 LOTC, y, en el «suplico» solicita la anulación de la sentencia y la retroacción del proceso judicial para que se dicte otra respetuosa con el derecho fundamental a la legalidad sancionadora. Ahora bien, si existe infracción del principio de legalidad sancionadora, la misma es atribuible directamente al acto administrativo que impuso la sanción, no a la sentencia que, a estos efectos, al no restaurar el derecho fundamental alegado, supone exclusivamente el agotamiento de la vía judicial procedente, ya que contra dicha sentencia --al haber optado el recurrente por la vía ordinaria del llamado procedimiento abreviado, y no por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales-- no cabía recurso de apelación, según se desprende del art. 81.1 a) de la vigente LJCA. Así identificada la resolución realmente recurrida, resulta evidente que el alcance del amparo, caso de dictarse sentencia estimatoria, no puede quedar restringido a lo solicitado por el recurrente, sino que deberá anular, con carácter definitivo, tanto el acto administrativo como la sentencia; lo que no constituye incongruencia extra petitum sino que es consecuencia de lo previsto en el art. 55.1 a) LOTC. Así pues, de modo similar a lo que se decidió en las TC SS 240/1999, de 20 Dic., FJ 1 y 50/2003, de 17 Mar., FJ 1, in fine, entre otras, ha de entenderse que el recurso se interpone frente a la resolución administrativa que impuso la sanción.
Partiendo de la doctrina expuesta en la TC S 119/2001, de 24 May., debemos señalar que los derechos a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio han adquirido también una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a la plena efectividad de estos derechos fundamentales. Habida cuenta de que nuestro texto constitucional no consagra derechos meramente teóricos o ilusorios, sino reales y efectivos (TC S 12/1994, de 17 Ene., FJ 6), se hace imprescindible asegurar su protección no sólo frente a las injerencias tradicionales, sino también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad tecnológicamente avanzada. A esta nueva realidad ha sido sensible la reciente L 37/2003, de 17 Nov., del Ruido. En la Exposición de Motivos se reconoce que «el ruido en su vertiente ambiental (...) no ha sido tradicionalmente objeto de atención preferente en la normativa protectora del medio ambiente. Tratamos del ruido en un sentido amplio, y éste es el alcance de la ley». Luego se explica que «en la legislación española, el mandato constitucional de proteger la salud (art. 43 de la CE) y el medio ambiente (art. 45 de la CE) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica. Además, la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el art. 18.1».
La jurisprudencia del TEDH se hizo cargo de la apremiante exigencia, como se refleja en las SS 21 Feb. 1990, caso Powell y Rayner contra Reino Unido; de 9 Dic. 1994, caso López Ostra contra Reino de España; de 19 Feb. 1998, caso Guerra y otros contra Italia y de 8 Jul. 2003, caso Hatton y otros contra Reino Unido.
El ruido, en la sociedad de nuestros días, puede llegar a representar un factor psicopatógeno y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas).
Consecuentemente, conviene considerar, siempre en el marco de las funciones que a este Tribunal le corresponde desempeñar, la posible incidencia que el ruido tiene sobre la integridad real y efectiva de los derechos fundamentales que antes hemos acotado, discerniendo lo que estrictamente afecta a los derechos fundamentales protegibles en amparo de aquellos otros derechos constitucionales que tienen su cauce adecuado de protección por vías distintas.
Este Tribunal ha sido en todo momento consciente del valor que por virtud del art. 10.2 CE ha de reconocerse a la doctrina del TEDH en su interpretación y tutela de los derechos fundamentales (por todas, TC S 35/1995, de 6 Feb., FJ 3). En lo que ahora estrictamente interesa, dicha doctrina se recoge especialmente en las citadas TEDH SS 9 Dic. 1994, caso López Ostra contra Reino de España, y de 19 Feb. 1998, caso Guerra y otros contra Italia, algo matizada en la de 8 Jul. 2003, caso Hatton y otros contra Reino Unido. En dichas resoluciones se advierte que, en determinados casos de especial gravedad, ciertos daños ambientales aun cuando no pongan en peligro la salud de las personas, pueden atentar contra su derecho al respeto de su vida privada y familiar, privándola del disfrute de su domicilio, en los términos del art. 8.1 del Convenio de Roma (TEDH SS 9 Dic. 1994, § 51, y de 19 Feb. 1998, § 60).
Dicha doctrina, de la que este Tribunal se hizo eco en la TC S 199/1996, de 3 Dic., FJ 2, y en la TC S 119/2001, de 8 Jun., FF.JJ. 5 y 6, debe servir, conforme proclama el ya mencionado art. 10.2 CE, como criterio interpretativo de los preceptos constitucionales tuteladores de los derechos fundamentales (TC S 303/1993, de 25 Oct., FJ 8). En el bien entendido que ello no supone una traslación mimética del referido pronunciamiento que ignore las diferencias normativas existentes entre la CE y el Convenio Europeo de Derechos Humanos ni la antes apuntada necesidad de acotar el ámbito del recurso de amparo a sus estrictos términos, en garantía de la operatividad y eficacia de este medio excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Desde la perspectiva de los derechos fundamentales implicados, debemos comenzar nuestro análisis recordando la posible afección al derecho a la integridad física y moral. A este respecto, habremos de convenir en que, cuando la exposición continuada a unos niveles intensos de ruido ponga en grave peligro la salud de las personas, esta situación podrá implicar una vulneración del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE). En efecto, si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del art. 15 CE, sin embargo cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona, a consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos, rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el art. 15 CE.
Respecto a los derechos del art. 18 CE, debemos poner de manifiesto que en tanto el art. 8.1 CEDH reconoce el derecho de toda persona «al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia», el art. 18 CE dota de entidad propia y diferenciada a los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar (art. 18.1) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2). Respecto del primero de estos derechos fundamentales insistimos en que este Tribunal ha precisado que su objeto hace referencia a un ámbito de la vida de las personas excluido tanto del conocimiento ajeno como de las intromisiones de terceros, y que la delimitación de este ámbito ha de hacerse en función del libre desarrollo de la personalidad. De acuerdo con este criterio, hemos de convenir en que uno de dichos ámbitos es el domiciliario por ser aquél en el que los individuos, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, ejercen su libertad más íntima (TC SS 22/1984, de 17 Feb., FJ 5; 137/1985, de 17 Oct., FJ 2, y 94/1999, de 31 May., FJ 5).
Teniendo esto presente, debemos advertir que, como ya se dijo en la TC S 119/2001, FJ 6, una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida.
Tercero: Precisados los derechos fundamentales implicados, hemos de considerar ahora si la resolución sancionatoria municipal se ajusta o no a las exigencias derivadas del principio de legalidad en materia sancionatoria. Y en este sentido, mientras el quejoso considera que en el caso enjuiciado se ha vulnerado el art. 25.1 CE, por carecer la sanción de la suficiente cobertura legal, tanto el Ayuntamiento de Gijón como el Ministerio Fiscal solicitan la desestimación del amparo, indicando que dicho acto sancionador respeta el principio de reserva de Ley, tal y como, por lo demás, se ha puesto de manifiesto por la sentencia contencioso-administrativa.
Debe comenzarse recordando la doctrina que, con carácter general, ha fijado este Tribunal en materia de legalidad sancionadora y, puesto que se alude en la sentencia recurrida a normas preconstitucionales, la influencia que la entrada en vigor de la Constitución tuvo en ella.
El principio de reserva de Ley constituye una garantía de «carácter formal», que «se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora» (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 2). Esta reserva de Ley es, según hemos precisado en múltiples ocasiones, de naturaleza relativa. En este sentido, hemos afirmado que «si bien el alcance de la reserva de Ley establecida en el art. 25.1 no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias (TC S 2/1987, de 21 Ene.), bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales (TC S 87/1985, de 16 Jul.) o materiales, en todo caso aquel precepto constitucional determina "la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal" (TC S 77/1983, de 3 Oct.), habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan, [...] puede afirmarse que la reserva de la Ley contenida en el art. 25.1 de la CE despliega una eficacia semejante a las que establecen otras normas constitucionales. Es decir que, como ha señalado este Tribunal con relación a alguna de ellas, la reserva de Ley no excluye "la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley" (TC S 83/1984, de 24 Jul.), pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes» (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 2. En este mismo sentido, TC S 52/2003, de 17 Mar.; y todas las resoluciones allí citadas).
El núcleo central de la materia sancionadora reservado constitucionalmente al legislador es, como regla general, el relativo a la predeterminación de las infracciones, de las sanciones y de la correspondencia entre ambas: «En definitiva, el art. 25.1 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes, en la medida necesaria para dar cumplimiento a la reserva de Ley. Desde otro punto de vista, y en tanto aquella regulación legal no se produzca, no es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal» (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 3. En este mismo sentido nos hemos pronunciado también en la TC S 305/1993, de 25 Oct., FJ 5, o en la TC S 132/2001, de 8 Jun., FJ 5). Esta esfera material básica necesariamente reservada al poder legislativo en el ámbito sancionador se flexibiliza considerablemente, sin embargo, cuando nos encontramos en presencia de normas reglamentarias aprobadas por el Pleno de las corporaciones locales dentro de su campo competencial. Ahora bien, esta flexibilización no permite la existencia de reglamentos municipales independientes en materia sancionadora, pues, como afirmamos en la referida TC S 132/2001, «la mera atribución por ley de competencias a los Municipios --conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL-- no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador. Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas, que se exponen a continuación. En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos --ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal-- sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del art. 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica» (FJ 6).
La aplicación del principio de reserva de Ley encuentra, en todo caso, una importante excepción: los reglamentos preconstitucionales tipificadores de infracciones y sanciones. En relación con ellos hemos afirmado que «"no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior" a la Constitución (TC S 11/1981, de 8 Abr., FJ 5), y más específicamente por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, que "el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada" (TC S 15/1981, de 7 May., FJ 7)» (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 3).
Este Tribunal ha admitido una segunda excepción a la aplicación del principio de reserva de Ley en materia sancionatoria: la relativa a los reglamentos postconstitucionales que se limitasen a reproducir reglamentos preconstitucionales, «sin innovar el sistema de infracciones y sanciones» establecido antes de la Constitución. No es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal; pero este Tribunal ha considerado como supuesto diferente y en consecuencia, acorde con la Constitución (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 4), «... el supuesto en que la norma reglamentaria posconstitucional se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material. No cabe entonces hablar propiamente de remisión normativa en favor de aquella disposición, puesto que la remisión implica la potestad conferida por la norma de reenvío de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por parte de quien la utiliza. En realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas». Ahora bien, ya hemos advertido en las TC SS 305/1993, de 25 Oct., FJ 6, 45/1994, de 15 Feb., FJ 5, 117/1995, de 17 Jul., FJ 3, y más recientemente en la TC S 52/2003, de 17 Mar., FJ 10, que «la lógica coherencia y continuidad normativa con la regulación preconstitucional no puede suponer --sobre la base de que se reiteran disposiciones reglamentarias preconstitucionales sancionadoras ya existentes-- que la Administración ostente potestades sancionadoras no amparadas por una cobertura suficiente de normas con rango legal; pues ello representaría convertir en buena medida en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la Administración con sólo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal».
Cuarto: En el presente caso la norma aplicada es el art. 28.3 b) de la Ordenanza Municipal sobre protección contra la contaminación acústica del Ayuntamiento de Gijón, de 10 Jul. 1992, que considera como infracción muy grave la emisión de niveles de ruido que superen en 10 o más dBA los límites permitidos, debiendo tenerse en cuenta que el nivel máximo permitido en horas nocturnas es de 28 dBA, según el art. 1 del Decreto del Principado de Asturias 99/85, de 17 Oct., publicado en el Boletín Oficial de dicho Principado de 28 Oct. 1985, y reproducido en el art. 9.1 de dicha Ordenanza.
La sentencia recurrida considera que la infracción prevista en la Ordenanza municipal y que sirvió para sancionar al recurrente tiene cobertura legal en el art. 12 de la L 38/72, de 22 Dic., de Protección del Ambiente Atmosférico, aludiendo asimismo al Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, que es una norma preconstitucional, ya que fue aprobado por D 2414/1961, de 30 Dic.
La aplicación de esta doctrina jurisprudencial al asunto ahora enjuiciado pone de manifiesto que el últimamente citado Reglamento, el RAMINP, no puede servir de cobertura legal a la resolución sancionatoria analizada. Y es que, en efecto, el RAMINP, aunque incluye entre las actividades molestas «las que... constituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan...», no contiene catálogo alguno de infracciones y sanciones, salvo por incumplimiento de requerimientos para la adopción de las medidas ordenadas para la desaparición de las causas de molestia, que no es el caso, ya que no consta que se efectuara requerimiento alguno y que éste fuera incumplido. En definitiva, la infracción tipificada en la Ordenanza Municipal no coincide en absoluto con la prevista en aquel Reglamento, por lo que no cabe hablar de una simple reproducción o concreción de una norma reglamentaria preconstitucional. Además, esta norma reglamentaria municipal postconstitucional (esto es, el referido art. 28 de la Ordenanza Municipal de 10 Jul. 1992) no podría tener como base una norma reglamentaria estatal preconstitucional como el RAMINP, aunque aquélla fuese una mera reproducción de este Reglamento estatal de actividades para la protección contra el ruido en el término municipal de Gijón.
La cobertura legal viene dada por la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico, de 1972, ya citada. Esta Ley, en su art. 1.2, contiene la siguiente definición: «Se entiende por contaminación atmosférica, a los efectos de esta Ley, la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza». La misma Ley, en su art. 12 dice: «Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y en las disposiciones que la desarrollen serán sancionadas conforme se expresa en los apartados siguientes, sin perjuicio, en su caso, de las correspondientes responsabilidades civiles y penales: a) Con multa de hasta 5.000 pesetas, tratándose de vehículos de motor; de hasta 25.000 pesetas en relación con los generadores de calor, y de hasta 500.000 pesetas cuando se trate de los demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera o de suministro de combustibles y de carburantes que no se ajusten a lo establecido en el art. 4.º de esta Ley». En fin, dicha Ley atribuye a los alcaldes competencia para imponer sanciones «cuando la cuantía no exceda de 100.000 pesetas» [art. 13.1 a)]. En desarrollo de dicha Ley, el D 833/75, de 6 Feb., regula las infracciones y sanciones en el Título VII, arts. 83 y ss.; el mismo contiene una clasificación de las infracciones en leves y graves --no prevé las muy graves-- (art. 83) y establece una sanción de hasta 50.000 pesetas para las leves y de 50.000 a 500.000 para las graves.
La Ordenanza Municipal de 1992, por su parte, comienza expresando (art. 1.1) que la misma «regula la actuación municipal para la protección del medio ambiente contra las perturbaciones por ruidos y vibraciones en el término municipal de Gijón» y a lo largo de su texto se utilizan constantemente expresiones tomadas de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico, de 1972: «concentración de actividades», «niveles de inmisión» (art. 4), «focos contaminadores» (art. 27) y que en la graduación de las sanciones se combinan los criterios de la gravedad de la infracción (distinguiendo entre infracciones leves, graves y muy graves), y el foco de emisión (distinguiendo entre «vehículos de motor» y «resto focos emisores»), art. 30; en todo caso, el importe máximo de las multas es de 100.000 pesetas, que coincide con el límite máximo de las que pueden imponer los alcaldes, conforme a la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico.
Se puede llegar a la conclusión de que la infracción prevista en la Ordenanza Municipal tiene cobertura legal, o al menos, que encaja en los supuestos permitidos en la TC S 42/1987, citada anteriormente, si tenemos en cuenta los siguientes extremos: en primer término, que el ruido puede ser calificado como «partículas o formas contaminantes» (FJ 3.º de la sentencia recurrida), o incluso como «forma de energía», que se emite a la atmósfera e implica «riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza» (art. 1.2 de la L 38/72), teniendo en cuenta que dicha Ley habla constantemente de «focos de emisión». Cualquiera que fuese la voluntad del legislador de 1972 --y, según parece desprenderse de los anexos del Decreto de 1975, se trata esencialmente de sustancias de diversos tipos, en una configuración de la contaminación atmosférica que podemos calificar de «tradicional»--, el ruido puede encajar en alguna de las expresiones citadas, no tanto como «partículas» como más bien en el término «formas» en general --se habla en el lenguaje común de «contaminación acústica»-- o en el de «formas de energía». El ruido en cuanto provoca determinadas ondas que se expanden en el aire, puede incluirse en esta expresión, «formas de energía», y tal posición es asumida por la Ordenanza municipal. Se trata de una concreción de un supuesto de contaminación no previsto expresamente en la Ley, pero en el que el carácter genérico de algunos de sus términos permite incluir este supuesto, sin considerar que se ha producido una mutación sustancial del concepto básico, especialmente si se tiene en cuenta que dicha Ordenanza tiene un contenido mucho más amplio que la simple previsión de infracciones y sanciones.
En segundo lugar, ha de entenderse que el ruido procede «de los demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera» [art. 12.1 a) de la Ley], lo que permite dar cobertura a la cuantía de la sanción, habida cuenta de que dicha norma legal no contiene una graduación de las sanciones por su calificación, sino por la fuente de contaminación. En todo caso, cabe observar que la cuantía de 500.000 pesetas prevista en el art. 12.1 a) de la Ley es un límite máximo, no previéndose en ella una cantidad mínima, y que por las exigencias de la propia Ley y de la Ordenanza, el límite máximo, como se ha señalado anteriormente, es de 100.000 pesetas, por tratarse de infracciones sancionadas por el Alcalde [art. 13.1 a)].
En tercer lugar, ha de considerarse que la infracción tipificada es una concreción de la genérica contenida en la Ley. Como se deriva de los dos extremos anteriores, el carácter genérico de las previsiones de la Ley, tanto en lo que se refiere al concepto de contaminación, como a las infracciones (art. 12), permite afirmar que nos encontramos en este supuesto.
Finalmente, ha de considerarse que el Alcalde tiene competencia para imponer la sanción, lo que está expresamente previsto, como se ha señalado anteriormente, en el art. 13.1 a) de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico, y que la sanción está dentro de los límites de dicha competencia.
Así pues, si el hecho típico encaja --o es una concreción-- en el art. 12.1 a) de la Ley de 1972 --que ni siquiera clasifica las infracciones, sino que se limita a fijar los límites máximos de las sanciones, según la fuente de contaminación--, y el importe de la sanción queda encuadrado dentro de los límites legales, ninguna innovación ulterior a la Constitución se ha producido, y en consecuencia, la sanción impuesta no ha vulnerado el principio de legalidad sancionadora establecido en el art. 25.1 CE.
Los preceptos indicados de la L 38/1972, de 22 Dic., de Protección del Ambiente Atmosférico, esto es, los arts. 1.2 y 12, establecen unos criterios mínimos orientativos conforme a los cuales el Ayuntamiento de Gijón pudo establecer válidamente un cuadro de infracciones en materia de contaminación acústica, por lo que resulta posible que constituyan cobertura legal de la infracción grave tipificada en el art. 28 de la Ordenanza municipal tantas veces citada, y por cuya comisión se sanciona al ahora quejoso. Pues bien, en la medida en que el principio de reserva de Ley en materia sancionatoria exige que una norma con rango de Ley formal tipifique las infracciones (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 3), o establezca al menos criterios mínimos de antijuridicidad que sirvan de orientación --además de límite-- a las Ordenanzas municipales (TC S 132/2001, de 8 Jun., FJ 6), y que los artículos invocados de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico ofrecen unos criterios de antijuridicidad mínimos, es evidente que en el caso presente no se ha producido una vulneración del principio de legalidad en materia sancionatoria, en su vertiente relativa al principio de reserva de Ley.
Negada la vulneración del art. 25.1 CE por las razones expuestas, no resulta preciso, como apunta el Fiscal, aludir a la cuestión de la colaboración entre Ley y Reglamento al tratarse de una Entidad Local.
Quinto: Los anteriores razonamientos han de conducir a la desestimación del presente recurso de amparo, puesto que la R 29 Oct. 1998, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón, al imponer una sanción de 50.001 pesetas por infracción grave tipificada en el art. 28 de la Ordenanza Municipal contra la Contaminación Acústica, no ha vulnerado el principio de legalidad en materia sancionatoria.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el TC, por la autoridad que le confiere la CE,
Ha decidido
Denegar el amparo solicitado por D. Francisco Manuel A. S.
Madrid, 23 Feb. 2004.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN CONJUNTAMENTE LOS MAGISTRADOS SRES. GARCÍA MANZANO, CASAS BAAMONDE Y DELGADO BARRIO RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE AMPARO NÚM. 1784/1999.
Con el mayor respeto hacia la opinión de los Magistrados que con su voto han hecho posible la sentencia debemos manifestar nuestra discrepancia respecto de su fundamentación jurídica y de su fallo. En nuestra opinión, el recurso de amparo debió haberse estimado por vulneración del derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), al carecer de cobertura legal la sanción que le fue impuesta al recurrente por la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón con base en la infracción muy grave tipificada por el art. 28.3 b) de la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica de 10 Jul. 1992. Así lo razonamos a continuación, sin pronunciarnos, puesto que la sentencia no lo hace, sobre el aspecto de la cuestión relativo a que la Administración Municipal no indicó en su resolución sancionadora cuál era la cobertura legal ni de la infracción cometida, ni de la sanción impuesta, y su incidencia en la lesión del principio de legalidad sancionadora en su vertiente material conforme a la doctrina de nuestra TC S 161/2003, de 15 Sep. (FJ 3).
Compartimos la doctrina constitucional que la sentencia recoge en su FJ 3 sobre el principio de reserva de ley en materia de legalidad sancionadora y su inaplicación a los reglamentos preconstitucionales tipificadores de infracciones y sanciones; sin olvidar que, en este caso, dicho principio se aplica a la potestad sancionadora ejercida mediante Ordenanzas municipales, con las matizaciones que ello comporta y a las que se refirió la TC S 132/2001, de 8 Jun. Aceptamos también que es cierto que este Tribunal admitió inicialmente, y de forma transitoria, una segunda excepción a la aplicación del principio de reserva de ley en el caso de los reglamentos postconstitucionales que se limitasen a reproducir reglamentos preconstitucionales sin innovar el sistema de infracciones y sanciones preconstitucional. Discrepamos, sin embargo, de la aplicación de esta doctrina constitucional al caso enjuiciado que la sentencia lleva a cabo en su FJ 4 en lo que se refiere a la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972 de las consideraciones precedentes que, aunque no vienen al caso (a propósito de los derechos a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio no alegados por las partes, que, no obstante, la sentencia considera «derechos fundamentales implicados»: FJ 3) se contienen en su FJ 2, y de las conclusiones a las que llega en su FJ 5 y en el fallo.
Según nuestro criterio, ni el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por D 2414/1961, de 30 Dic. (RAMINP), ni la L 37/1972, de 22 Dic., de Protección del Ambiente Atmosférico, pueden servir de cobertura legal a la resolución sancionadora impugnada, como en cambio, consideró la sentencia impugnada de 18 Mar. 1999 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Asturias, y confirma, en lo que hace a la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972, la sentencia de la que nos separamos.
En efecto, el art. 1.2 de la citada Ley define el concepto de contaminación atmosférica, «a los efectos de esta Ley», como «la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza». Pues bien, el ruido no puede ser calificado como «materias o formas de energía» por más que sus ondas se expandan en el aire. El art. 12, por su parte, disponía en su redacción vigente en el momento de imponerse la sanción enjuiciada que: «Las infracciones a lo dispuesto en esta ley y en las disposiciones que la desarrollan serán sancionadas, conforme se expresa en los apartados siguientes, sin perjuicio, en su caso, de las correspondientes responsabilidades civiles y penales: a) Con multa de hasta 5.000 pesetas, tratándose de vehículos de motor, de hasta 25.000 pesetas en relación con los generadores de calor, y de hasta 500.000 pesetas cuando se trate de los demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera o de suministro de combustibles y de carburantes que no se ajusten a lo establecido en el art. 4.º de esta ley». Es evidente que este último precepto se refiere exclusivamente a la fijación de las características, calidades y condiciones de empleo de los combustibles y de los carburantes. Por lo demás, la Exposición de Motivos de aquella Ley no dejaba de reconocer, ante «la dificultad primaria de los programas de defensa del medio ambiente», dada «su extremada complejidad», su limitación a la regulación de aspectos parciales. Citaba en concreto «la lucha contra el ruido» entre «tantos otros... aspectos parciales de una política general de múltiples facetas, en buena parte inexploradas, y cuya comprensión y ordenación global exige unos instrumentos legales de los que hoy no se dispone». Y en tal sentido añadía lo que sigue: «En esta línea no cabe duda de que el criterio óptimo de actuación sería preparar una Ley general para la defensa del medio ambiente, en la que se considerasen armónicamente todos los problemas apuntados. Sin embargo, la presión de las circunstancias obliga a aplazar momentáneamente la antedicha solución legislativa: la falta de experiencia en no pocos aspectos, la necesaria dosificación de los medios económicos que han de afectarse a estas atenciones, el diverso desarrollo de los estudios en unos y otros temas, el diferente grado de urgencia de los problemas planteados, han aconsejado al Gobierno adoptar una actitud pragmática e iniciar sus programas de actuación con regulaciones sectoriales, comenzando por el tema, ya grave en muchas de nuestras aglomeraciones urbanas, de la contaminación del aire; problema que ha de abordarse teniendo muy presente que la Naturaleza es una unidad y que, por lo tanto, actuar para preservar la atmósfera de elementos contaminantes puede, si no se considera el problema en su conjunto, tener consecuencias negativas inmediatas sobre otros aspectos del medio ambiente, como el agua y el suelo».
Que la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972 no comprendía el ruido en su ámbito de regulación lo confirma la reciente L 37/2003, de 17 Nov., del Ruido, de la que la sentencia predica en su FJ 2 su sensibilidad ante la «nueva realidad», transcribiendo la parte primera de su Exposición de Motivos, que reconoce que «el ruido en su vertiente ambiental, no circunscrita a ámbitos específicos como el laboral, sino en tanto que inmisión sonora presente en el hábitat humano o en la naturaleza, no ha sido tradicionalmente objeto de atención preferente en la normativa protectora del medio ambiente». Idea sobre la que insiste la propia Exposición de Motivos en el párrafo final de su Parte I, que, sin embargo, la sentencia no reproduce: «... el ruido carecía hasta esta ley de una norma general reguladora de ámbito estatal, y su tratamiento normativo se desdoblaba, a grandes rasgos, entre las previsiones de la normativa civil en cuanto a relaciones de vecindad y causación de perjuicios, la normativa sobre limitación del ruido en el ambiente de trabajo, las disposiciones técnicas para la homologación de productos y las ordenanzas municipales que conciernen al bienestar ciudadano o al planeamiento urbanístico».
Tan evidente conclusión no se compadece con la que la sentencia alcanza acerca «de que la infracción prevista en la Ordenanza Municipal tiene cobertura legal, o al menos, que encaja en los supuestos permitidos en la TC S 42/1987» a partir de la forzada consideración del ruido como «formas de energía». Con una interpretación extensiva, propia del razonamiento analógico in malam partem constitucionalmente vedado a la exégesis y aplicación de las normas sancionadoras, afirma que aquella infracción constituye «una concreción de un supuesto de contaminación no previsto expresamente en la Ley, pero en el que el carácter genérico de algunos de sus términos permite incluir este supuesto, sin considerar que se ha producido una mutación sustancial del concepto básico, especialmente si se tiene en cuenta que dicha Ordenanza tiene un contenido mucho más amplio que la simple previsión de infracciones y sanciones». Conclusión que reitera: «... ha de considerarse que la infracción tipificada es una concreción de la genérica contenida en la Ley», pues «el carácter genérico de las previsiones» de ésta, «tanto en lo que se refiere al concepto de contaminación, como a las infracciones (art. 12), permite afirmar que nos encontramos en este supuesto». Y una vez más: «Así pues, si el hecho típico encaja --o es una concreción-- en el art. 12.1 a) de la Ley de 1972 --que ni siquiera clasifica las infracciones, sino que se limita a fijar los límites máximos de las sanciones, según la fuente de contaminación--, y el importe de la sanción queda encuadrado dentro de los límites legales, ninguna innovación ulterior a la Constitución se ha producido, y en consecuencia, la sanción impuesta no ha vulnerado el principio de legalidad sancionadora establecido en el art. 25.1 CE» (FJ 4).
A nuestro juicio, los preceptos legales indicados no sólo no contienen realmente una tipificación de infracciones, sino que ni siquiera establecen unos criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales el Ayuntamiento de Gijón pudiese establecer válidamente un cuadro de infracciones en materia de contaminación acústica, por lo que resulta imposible que constituyan, sin necesidad de un análisis más pormenorizado, cobertura legal de la infracción muy grave tipificada en el art. 28.3 b) de la Ordenanza municipal citada, y por cuya comisión se sancionó al recurrente. Pues bien, en la medida en que el principio de reserva de Ley en materia sancionatoria exige que una norma con rango de Ley formal tipifique las infracciones (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 3), o establezca al menos criterios mínimos de antijuridicidad que sirvan de orientación --además de límite-- a las Ordenanzas municipales (TC S 132/2001, de 8 Jun., FJ 6), y que los artículos invocados de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico sólo tipifican sanciones, pero no infracciones, sin ofrecer tampoco unos criterios de antijuridicidad mínimos, es evidente que en el caso presente se ha producido una vulneración del principio de legalidad en materia sancionatoria, en su vertiente relativa al principio de reserva de Ley.
Los razonamientos expuestos hubieran debido conducir a la estimación del presente recurso de amparo, puesto que la R 29 Oct. 1998, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón, al imponer una sanción de 50.001 pesetas por la infracción muy grave tipificada en el art. 28.3 b) de la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica, vulneró el principio de legalidad en materia sancionadora en su vertiente formal. Esta constatación debió dar lugar a la anulación de la referida resolución sancionadora y de la posterior S 18 Mar. 1999, del Juzgado Provincial de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Asturias, en la medida en que no reparó la vulneración del art. 25.1 CE originada por dicho acto administrativo sancionador.
Madrid, 27 Feb. 2004.
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1784/1999, promovido por D. Francisco Manuel A. S., representado por el Procurador de los Tribunales D. Francisco de las Alas Pumariño y asistido por el Abogado D. Fernando de Silva Cienfuegos-Jovellanos, contra la S 18 Mar. 1999, del Juzgado Provincial de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Asturias, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 36/1999, interpuesto por la representación procesal del ahora recurrente en amparo contra la R 29 Oct. 1998, del Iltmo. Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Gijón, mediante la que se imponía al ahora quejoso una sanción de multa de 50.001 ptas., por contaminación acústica. Ha sido parte el Excmo. Ayuntamiento de Gijón, representado por la Procuradora de los Tribunales D.ª Isabel Juliá Corujo y asistido por el Letrado D. Félix Fontecha Olave. Ha intervenido, asimismo, el Ministerio Fiscal.
Ha sido Ponente el Presidente del Tribunal, Sr. Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer de la Sala.
(. . .)
Fundamentos jurídicos
Primero: El ahora quejoso en amparo fue sancionado por R 29 Oct. 1998, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón, con una multa de 50.001 ptas., porque un local de su propiedad (el pub Belfast) sobrepasó los niveles sonoros permitidos por la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica de 10 Jul. 1992. La infracción cometida estaba tipificada como muy grave por el art. 28 de la citada norma municipal, previendo el art. 30 de la misma la cuantía de la sanción pecuniaria impuesta.
La validez de la resolución sancionatoria fue confirmada por la S 18 Mar. 1999, del Juzgado Provincial de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Asturias. En esta resolución judicial se indica que la sanción impugnada tiene cobertura tanto en el Reglamento sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), aprobado por el D 2414/1961, de 30 Nov., como en los arts. 1.2 y 12 de la L 38/1972, de 22 Dic., de Protección del Ambiente Atmosférico.
Segundo: El escrito de interposición del recurso identifica como resolución recurrida la sentencia judicial; cita al efecto los arts. 41 y 44.2 LOTC, y, en el «suplico» solicita la anulación de la sentencia y la retroacción del proceso judicial para que se dicte otra respetuosa con el derecho fundamental a la legalidad sancionadora. Ahora bien, si existe infracción del principio de legalidad sancionadora, la misma es atribuible directamente al acto administrativo que impuso la sanción, no a la sentencia que, a estos efectos, al no restaurar el derecho fundamental alegado, supone exclusivamente el agotamiento de la vía judicial procedente, ya que contra dicha sentencia --al haber optado el recurrente por la vía ordinaria del llamado procedimiento abreviado, y no por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales-- no cabía recurso de apelación, según se desprende del art. 81.1 a) de la vigente LJCA. Así identificada la resolución realmente recurrida, resulta evidente que el alcance del amparo, caso de dictarse sentencia estimatoria, no puede quedar restringido a lo solicitado por el recurrente, sino que deberá anular, con carácter definitivo, tanto el acto administrativo como la sentencia; lo que no constituye incongruencia extra petitum sino que es consecuencia de lo previsto en el art. 55.1 a) LOTC. Así pues, de modo similar a lo que se decidió en las TC SS 240/1999, de 20 Dic., FJ 1 y 50/2003, de 17 Mar., FJ 1, in fine, entre otras, ha de entenderse que el recurso se interpone frente a la resolución administrativa que impuso la sanción.
Partiendo de la doctrina expuesta en la TC S 119/2001, de 24 May., debemos señalar que los derechos a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio han adquirido también una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a la plena efectividad de estos derechos fundamentales. Habida cuenta de que nuestro texto constitucional no consagra derechos meramente teóricos o ilusorios, sino reales y efectivos (TC S 12/1994, de 17 Ene., FJ 6), se hace imprescindible asegurar su protección no sólo frente a las injerencias tradicionales, sino también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad tecnológicamente avanzada. A esta nueva realidad ha sido sensible la reciente L 37/2003, de 17 Nov., del Ruido. En la Exposición de Motivos se reconoce que «el ruido en su vertiente ambiental (...) no ha sido tradicionalmente objeto de atención preferente en la normativa protectora del medio ambiente. Tratamos del ruido en un sentido amplio, y éste es el alcance de la ley». Luego se explica que «en la legislación española, el mandato constitucional de proteger la salud (art. 43 de la CE) y el medio ambiente (art. 45 de la CE) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica. Además, la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el art. 18.1».
La jurisprudencia del TEDH se hizo cargo de la apremiante exigencia, como se refleja en las SS 21 Feb. 1990, caso Powell y Rayner contra Reino Unido; de 9 Dic. 1994, caso López Ostra contra Reino de España; de 19 Feb. 1998, caso Guerra y otros contra Italia y de 8 Jul. 2003, caso Hatton y otros contra Reino Unido.
El ruido, en la sociedad de nuestros días, puede llegar a representar un factor psicopatógeno y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas).
Consecuentemente, conviene considerar, siempre en el marco de las funciones que a este Tribunal le corresponde desempeñar, la posible incidencia que el ruido tiene sobre la integridad real y efectiva de los derechos fundamentales que antes hemos acotado, discerniendo lo que estrictamente afecta a los derechos fundamentales protegibles en amparo de aquellos otros derechos constitucionales que tienen su cauce adecuado de protección por vías distintas.
Este Tribunal ha sido en todo momento consciente del valor que por virtud del art. 10.2 CE ha de reconocerse a la doctrina del TEDH en su interpretación y tutela de los derechos fundamentales (por todas, TC S 35/1995, de 6 Feb., FJ 3). En lo que ahora estrictamente interesa, dicha doctrina se recoge especialmente en las citadas TEDH SS 9 Dic. 1994, caso López Ostra contra Reino de España, y de 19 Feb. 1998, caso Guerra y otros contra Italia, algo matizada en la de 8 Jul. 2003, caso Hatton y otros contra Reino Unido. En dichas resoluciones se advierte que, en determinados casos de especial gravedad, ciertos daños ambientales aun cuando no pongan en peligro la salud de las personas, pueden atentar contra su derecho al respeto de su vida privada y familiar, privándola del disfrute de su domicilio, en los términos del art. 8.1 del Convenio de Roma (TEDH SS 9 Dic. 1994, § 51, y de 19 Feb. 1998, § 60).
Dicha doctrina, de la que este Tribunal se hizo eco en la TC S 199/1996, de 3 Dic., FJ 2, y en la TC S 119/2001, de 8 Jun., FF.JJ. 5 y 6, debe servir, conforme proclama el ya mencionado art. 10.2 CE, como criterio interpretativo de los preceptos constitucionales tuteladores de los derechos fundamentales (TC S 303/1993, de 25 Oct., FJ 8). En el bien entendido que ello no supone una traslación mimética del referido pronunciamiento que ignore las diferencias normativas existentes entre la CE y el Convenio Europeo de Derechos Humanos ni la antes apuntada necesidad de acotar el ámbito del recurso de amparo a sus estrictos términos, en garantía de la operatividad y eficacia de este medio excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Desde la perspectiva de los derechos fundamentales implicados, debemos comenzar nuestro análisis recordando la posible afección al derecho a la integridad física y moral. A este respecto, habremos de convenir en que, cuando la exposición continuada a unos niveles intensos de ruido ponga en grave peligro la salud de las personas, esta situación podrá implicar una vulneración del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE). En efecto, si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del art. 15 CE, sin embargo cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona, a consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos, rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el art. 15 CE.
Respecto a los derechos del art. 18 CE, debemos poner de manifiesto que en tanto el art. 8.1 CEDH reconoce el derecho de toda persona «al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia», el art. 18 CE dota de entidad propia y diferenciada a los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar (art. 18.1) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2). Respecto del primero de estos derechos fundamentales insistimos en que este Tribunal ha precisado que su objeto hace referencia a un ámbito de la vida de las personas excluido tanto del conocimiento ajeno como de las intromisiones de terceros, y que la delimitación de este ámbito ha de hacerse en función del libre desarrollo de la personalidad. De acuerdo con este criterio, hemos de convenir en que uno de dichos ámbitos es el domiciliario por ser aquél en el que los individuos, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, ejercen su libertad más íntima (TC SS 22/1984, de 17 Feb., FJ 5; 137/1985, de 17 Oct., FJ 2, y 94/1999, de 31 May., FJ 5).
Teniendo esto presente, debemos advertir que, como ya se dijo en la TC S 119/2001, FJ 6, una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida.
Tercero: Precisados los derechos fundamentales implicados, hemos de considerar ahora si la resolución sancionatoria municipal se ajusta o no a las exigencias derivadas del principio de legalidad en materia sancionatoria. Y en este sentido, mientras el quejoso considera que en el caso enjuiciado se ha vulnerado el art. 25.1 CE, por carecer la sanción de la suficiente cobertura legal, tanto el Ayuntamiento de Gijón como el Ministerio Fiscal solicitan la desestimación del amparo, indicando que dicho acto sancionador respeta el principio de reserva de Ley, tal y como, por lo demás, se ha puesto de manifiesto por la sentencia contencioso-administrativa.
Debe comenzarse recordando la doctrina que, con carácter general, ha fijado este Tribunal en materia de legalidad sancionadora y, puesto que se alude en la sentencia recurrida a normas preconstitucionales, la influencia que la entrada en vigor de la Constitución tuvo en ella.
El principio de reserva de Ley constituye una garantía de «carácter formal», que «se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora» (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 2). Esta reserva de Ley es, según hemos precisado en múltiples ocasiones, de naturaleza relativa. En este sentido, hemos afirmado que «si bien el alcance de la reserva de Ley establecida en el art. 25.1 no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias (TC S 2/1987, de 21 Ene.), bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales (TC S 87/1985, de 16 Jul.) o materiales, en todo caso aquel precepto constitucional determina "la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal" (TC S 77/1983, de 3 Oct.), habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan, [...] puede afirmarse que la reserva de la Ley contenida en el art. 25.1 de la CE despliega una eficacia semejante a las que establecen otras normas constitucionales. Es decir que, como ha señalado este Tribunal con relación a alguna de ellas, la reserva de Ley no excluye "la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley" (TC S 83/1984, de 24 Jul.), pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes» (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 2. En este mismo sentido, TC S 52/2003, de 17 Mar.; y todas las resoluciones allí citadas).
El núcleo central de la materia sancionadora reservado constitucionalmente al legislador es, como regla general, el relativo a la predeterminación de las infracciones, de las sanciones y de la correspondencia entre ambas: «En definitiva, el art. 25.1 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes, en la medida necesaria para dar cumplimiento a la reserva de Ley. Desde otro punto de vista, y en tanto aquella regulación legal no se produzca, no es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal» (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 3. En este mismo sentido nos hemos pronunciado también en la TC S 305/1993, de 25 Oct., FJ 5, o en la TC S 132/2001, de 8 Jun., FJ 5). Esta esfera material básica necesariamente reservada al poder legislativo en el ámbito sancionador se flexibiliza considerablemente, sin embargo, cuando nos encontramos en presencia de normas reglamentarias aprobadas por el Pleno de las corporaciones locales dentro de su campo competencial. Ahora bien, esta flexibilización no permite la existencia de reglamentos municipales independientes en materia sancionadora, pues, como afirmamos en la referida TC S 132/2001, «la mera atribución por ley de competencias a los Municipios --conforme a la exigencia del art. 25.2 LBRL-- no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador. Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas, que se exponen a continuación. En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos --ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal-- sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a las sanciones, del art. 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica» (FJ 6).
La aplicación del principio de reserva de Ley encuentra, en todo caso, una importante excepción: los reglamentos preconstitucionales tipificadores de infracciones y sanciones. En relación con ellos hemos afirmado que «"no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior" a la Constitución (TC S 11/1981, de 8 Abr., FJ 5), y más específicamente por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, que "el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada" (TC S 15/1981, de 7 May., FJ 7)» (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 3).
Este Tribunal ha admitido una segunda excepción a la aplicación del principio de reserva de Ley en materia sancionatoria: la relativa a los reglamentos postconstitucionales que se limitasen a reproducir reglamentos preconstitucionales, «sin innovar el sistema de infracciones y sanciones» establecido antes de la Constitución. No es lícito, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra de rango legal; pero este Tribunal ha considerado como supuesto diferente y en consecuencia, acorde con la Constitución (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 4), «... el supuesto en que la norma reglamentaria posconstitucional se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material. No cabe entonces hablar propiamente de remisión normativa en favor de aquella disposición, puesto que la remisión implica la potestad conferida por la norma de reenvío de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por parte de quien la utiliza. En realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas». Ahora bien, ya hemos advertido en las TC SS 305/1993, de 25 Oct., FJ 6, 45/1994, de 15 Feb., FJ 5, 117/1995, de 17 Jul., FJ 3, y más recientemente en la TC S 52/2003, de 17 Mar., FJ 10, que «la lógica coherencia y continuidad normativa con la regulación preconstitucional no puede suponer --sobre la base de que se reiteran disposiciones reglamentarias preconstitucionales sancionadoras ya existentes-- que la Administración ostente potestades sancionadoras no amparadas por una cobertura suficiente de normas con rango legal; pues ello representaría convertir en buena medida en inoperante el principio de legalidad de la actividad sancionadora de la Administración con sólo reproducir, a través del tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, manteniéndose así in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin cobertura legal».
Cuarto: En el presente caso la norma aplicada es el art. 28.3 b) de la Ordenanza Municipal sobre protección contra la contaminación acústica del Ayuntamiento de Gijón, de 10 Jul. 1992, que considera como infracción muy grave la emisión de niveles de ruido que superen en 10 o más dBA los límites permitidos, debiendo tenerse en cuenta que el nivel máximo permitido en horas nocturnas es de 28 dBA, según el art. 1 del Decreto del Principado de Asturias 99/85, de 17 Oct., publicado en el Boletín Oficial de dicho Principado de 28 Oct. 1985, y reproducido en el art. 9.1 de dicha Ordenanza.
La sentencia recurrida considera que la infracción prevista en la Ordenanza municipal y que sirvió para sancionar al recurrente tiene cobertura legal en el art. 12 de la L 38/72, de 22 Dic., de Protección del Ambiente Atmosférico, aludiendo asimismo al Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, que es una norma preconstitucional, ya que fue aprobado por D 2414/1961, de 30 Dic.
La aplicación de esta doctrina jurisprudencial al asunto ahora enjuiciado pone de manifiesto que el últimamente citado Reglamento, el RAMINP, no puede servir de cobertura legal a la resolución sancionatoria analizada. Y es que, en efecto, el RAMINP, aunque incluye entre las actividades molestas «las que... constituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan...», no contiene catálogo alguno de infracciones y sanciones, salvo por incumplimiento de requerimientos para la adopción de las medidas ordenadas para la desaparición de las causas de molestia, que no es el caso, ya que no consta que se efectuara requerimiento alguno y que éste fuera incumplido. En definitiva, la infracción tipificada en la Ordenanza Municipal no coincide en absoluto con la prevista en aquel Reglamento, por lo que no cabe hablar de una simple reproducción o concreción de una norma reglamentaria preconstitucional. Además, esta norma reglamentaria municipal postconstitucional (esto es, el referido art. 28 de la Ordenanza Municipal de 10 Jul. 1992) no podría tener como base una norma reglamentaria estatal preconstitucional como el RAMINP, aunque aquélla fuese una mera reproducción de este Reglamento estatal de actividades para la protección contra el ruido en el término municipal de Gijón.
La cobertura legal viene dada por la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico, de 1972, ya citada. Esta Ley, en su art. 1.2, contiene la siguiente definición: «Se entiende por contaminación atmosférica, a los efectos de esta Ley, la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza». La misma Ley, en su art. 12 dice: «Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y en las disposiciones que la desarrollen serán sancionadas conforme se expresa en los apartados siguientes, sin perjuicio, en su caso, de las correspondientes responsabilidades civiles y penales: a) Con multa de hasta 5.000 pesetas, tratándose de vehículos de motor; de hasta 25.000 pesetas en relación con los generadores de calor, y de hasta 500.000 pesetas cuando se trate de los demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera o de suministro de combustibles y de carburantes que no se ajusten a lo establecido en el art. 4.º de esta Ley». En fin, dicha Ley atribuye a los alcaldes competencia para imponer sanciones «cuando la cuantía no exceda de 100.000 pesetas» [art. 13.1 a)]. En desarrollo de dicha Ley, el D 833/75, de 6 Feb., regula las infracciones y sanciones en el Título VII, arts. 83 y ss.; el mismo contiene una clasificación de las infracciones en leves y graves --no prevé las muy graves-- (art. 83) y establece una sanción de hasta 50.000 pesetas para las leves y de 50.000 a 500.000 para las graves.
La Ordenanza Municipal de 1992, por su parte, comienza expresando (art. 1.1) que la misma «regula la actuación municipal para la protección del medio ambiente contra las perturbaciones por ruidos y vibraciones en el término municipal de Gijón» y a lo largo de su texto se utilizan constantemente expresiones tomadas de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico, de 1972: «concentración de actividades», «niveles de inmisión» (art. 4), «focos contaminadores» (art. 27) y que en la graduación de las sanciones se combinan los criterios de la gravedad de la infracción (distinguiendo entre infracciones leves, graves y muy graves), y el foco de emisión (distinguiendo entre «vehículos de motor» y «resto focos emisores»), art. 30; en todo caso, el importe máximo de las multas es de 100.000 pesetas, que coincide con el límite máximo de las que pueden imponer los alcaldes, conforme a la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico.
Se puede llegar a la conclusión de que la infracción prevista en la Ordenanza Municipal tiene cobertura legal, o al menos, que encaja en los supuestos permitidos en la TC S 42/1987, citada anteriormente, si tenemos en cuenta los siguientes extremos: en primer término, que el ruido puede ser calificado como «partículas o formas contaminantes» (FJ 3.º de la sentencia recurrida), o incluso como «forma de energía», que se emite a la atmósfera e implica «riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza» (art. 1.2 de la L 38/72), teniendo en cuenta que dicha Ley habla constantemente de «focos de emisión». Cualquiera que fuese la voluntad del legislador de 1972 --y, según parece desprenderse de los anexos del Decreto de 1975, se trata esencialmente de sustancias de diversos tipos, en una configuración de la contaminación atmosférica que podemos calificar de «tradicional»--, el ruido puede encajar en alguna de las expresiones citadas, no tanto como «partículas» como más bien en el término «formas» en general --se habla en el lenguaje común de «contaminación acústica»-- o en el de «formas de energía». El ruido en cuanto provoca determinadas ondas que se expanden en el aire, puede incluirse en esta expresión, «formas de energía», y tal posición es asumida por la Ordenanza municipal. Se trata de una concreción de un supuesto de contaminación no previsto expresamente en la Ley, pero en el que el carácter genérico de algunos de sus términos permite incluir este supuesto, sin considerar que se ha producido una mutación sustancial del concepto básico, especialmente si se tiene en cuenta que dicha Ordenanza tiene un contenido mucho más amplio que la simple previsión de infracciones y sanciones.
En segundo lugar, ha de entenderse que el ruido procede «de los demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera» [art. 12.1 a) de la Ley], lo que permite dar cobertura a la cuantía de la sanción, habida cuenta de que dicha norma legal no contiene una graduación de las sanciones por su calificación, sino por la fuente de contaminación. En todo caso, cabe observar que la cuantía de 500.000 pesetas prevista en el art. 12.1 a) de la Ley es un límite máximo, no previéndose en ella una cantidad mínima, y que por las exigencias de la propia Ley y de la Ordenanza, el límite máximo, como se ha señalado anteriormente, es de 100.000 pesetas, por tratarse de infracciones sancionadas por el Alcalde [art. 13.1 a)].
En tercer lugar, ha de considerarse que la infracción tipificada es una concreción de la genérica contenida en la Ley. Como se deriva de los dos extremos anteriores, el carácter genérico de las previsiones de la Ley, tanto en lo que se refiere al concepto de contaminación, como a las infracciones (art. 12), permite afirmar que nos encontramos en este supuesto.
Finalmente, ha de considerarse que el Alcalde tiene competencia para imponer la sanción, lo que está expresamente previsto, como se ha señalado anteriormente, en el art. 13.1 a) de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico, y que la sanción está dentro de los límites de dicha competencia.
Así pues, si el hecho típico encaja --o es una concreción-- en el art. 12.1 a) de la Ley de 1972 --que ni siquiera clasifica las infracciones, sino que se limita a fijar los límites máximos de las sanciones, según la fuente de contaminación--, y el importe de la sanción queda encuadrado dentro de los límites legales, ninguna innovación ulterior a la Constitución se ha producido, y en consecuencia, la sanción impuesta no ha vulnerado el principio de legalidad sancionadora establecido en el art. 25.1 CE.
Los preceptos indicados de la L 38/1972, de 22 Dic., de Protección del Ambiente Atmosférico, esto es, los arts. 1.2 y 12, establecen unos criterios mínimos orientativos conforme a los cuales el Ayuntamiento de Gijón pudo establecer válidamente un cuadro de infracciones en materia de contaminación acústica, por lo que resulta posible que constituyan cobertura legal de la infracción grave tipificada en el art. 28 de la Ordenanza municipal tantas veces citada, y por cuya comisión se sanciona al ahora quejoso. Pues bien, en la medida en que el principio de reserva de Ley en materia sancionatoria exige que una norma con rango de Ley formal tipifique las infracciones (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 3), o establezca al menos criterios mínimos de antijuridicidad que sirvan de orientación --además de límite-- a las Ordenanzas municipales (TC S 132/2001, de 8 Jun., FJ 6), y que los artículos invocados de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico ofrecen unos criterios de antijuridicidad mínimos, es evidente que en el caso presente no se ha producido una vulneración del principio de legalidad en materia sancionatoria, en su vertiente relativa al principio de reserva de Ley.
Negada la vulneración del art. 25.1 CE por las razones expuestas, no resulta preciso, como apunta el Fiscal, aludir a la cuestión de la colaboración entre Ley y Reglamento al tratarse de una Entidad Local.
Quinto: Los anteriores razonamientos han de conducir a la desestimación del presente recurso de amparo, puesto que la R 29 Oct. 1998, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón, al imponer una sanción de 50.001 pesetas por infracción grave tipificada en el art. 28 de la Ordenanza Municipal contra la Contaminación Acústica, no ha vulnerado el principio de legalidad en materia sancionatoria.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el TC, por la autoridad que le confiere la CE,
Ha decidido
Denegar el amparo solicitado por D. Francisco Manuel A. S.
Madrid, 23 Feb. 2004.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN CONJUNTAMENTE LOS MAGISTRADOS SRES. GARCÍA MANZANO, CASAS BAAMONDE Y DELGADO BARRIO RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE AMPARO NÚM. 1784/1999.
Con el mayor respeto hacia la opinión de los Magistrados que con su voto han hecho posible la sentencia debemos manifestar nuestra discrepancia respecto de su fundamentación jurídica y de su fallo. En nuestra opinión, el recurso de amparo debió haberse estimado por vulneración del derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), al carecer de cobertura legal la sanción que le fue impuesta al recurrente por la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón con base en la infracción muy grave tipificada por el art. 28.3 b) de la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica de 10 Jul. 1992. Así lo razonamos a continuación, sin pronunciarnos, puesto que la sentencia no lo hace, sobre el aspecto de la cuestión relativo a que la Administración Municipal no indicó en su resolución sancionadora cuál era la cobertura legal ni de la infracción cometida, ni de la sanción impuesta, y su incidencia en la lesión del principio de legalidad sancionadora en su vertiente material conforme a la doctrina de nuestra TC S 161/2003, de 15 Sep. (FJ 3).
Compartimos la doctrina constitucional que la sentencia recoge en su FJ 3 sobre el principio de reserva de ley en materia de legalidad sancionadora y su inaplicación a los reglamentos preconstitucionales tipificadores de infracciones y sanciones; sin olvidar que, en este caso, dicho principio se aplica a la potestad sancionadora ejercida mediante Ordenanzas municipales, con las matizaciones que ello comporta y a las que se refirió la TC S 132/2001, de 8 Jun. Aceptamos también que es cierto que este Tribunal admitió inicialmente, y de forma transitoria, una segunda excepción a la aplicación del principio de reserva de ley en el caso de los reglamentos postconstitucionales que se limitasen a reproducir reglamentos preconstitucionales sin innovar el sistema de infracciones y sanciones preconstitucional. Discrepamos, sin embargo, de la aplicación de esta doctrina constitucional al caso enjuiciado que la sentencia lleva a cabo en su FJ 4 en lo que se refiere a la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972 de las consideraciones precedentes que, aunque no vienen al caso (a propósito de los derechos a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio no alegados por las partes, que, no obstante, la sentencia considera «derechos fundamentales implicados»: FJ 3) se contienen en su FJ 2, y de las conclusiones a las que llega en su FJ 5 y en el fallo.
Según nuestro criterio, ni el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por D 2414/1961, de 30 Dic. (RAMINP), ni la L 37/1972, de 22 Dic., de Protección del Ambiente Atmosférico, pueden servir de cobertura legal a la resolución sancionadora impugnada, como en cambio, consideró la sentencia impugnada de 18 Mar. 1999 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Asturias, y confirma, en lo que hace a la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972, la sentencia de la que nos separamos.
En efecto, el art. 1.2 de la citada Ley define el concepto de contaminación atmosférica, «a los efectos de esta Ley», como «la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza». Pues bien, el ruido no puede ser calificado como «materias o formas de energía» por más que sus ondas se expandan en el aire. El art. 12, por su parte, disponía en su redacción vigente en el momento de imponerse la sanción enjuiciada que: «Las infracciones a lo dispuesto en esta ley y en las disposiciones que la desarrollan serán sancionadas, conforme se expresa en los apartados siguientes, sin perjuicio, en su caso, de las correspondientes responsabilidades civiles y penales: a) Con multa de hasta 5.000 pesetas, tratándose de vehículos de motor, de hasta 25.000 pesetas en relación con los generadores de calor, y de hasta 500.000 pesetas cuando se trate de los demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera o de suministro de combustibles y de carburantes que no se ajusten a lo establecido en el art. 4.º de esta ley». Es evidente que este último precepto se refiere exclusivamente a la fijación de las características, calidades y condiciones de empleo de los combustibles y de los carburantes. Por lo demás, la Exposición de Motivos de aquella Ley no dejaba de reconocer, ante «la dificultad primaria de los programas de defensa del medio ambiente», dada «su extremada complejidad», su limitación a la regulación de aspectos parciales. Citaba en concreto «la lucha contra el ruido» entre «tantos otros... aspectos parciales de una política general de múltiples facetas, en buena parte inexploradas, y cuya comprensión y ordenación global exige unos instrumentos legales de los que hoy no se dispone». Y en tal sentido añadía lo que sigue: «En esta línea no cabe duda de que el criterio óptimo de actuación sería preparar una Ley general para la defensa del medio ambiente, en la que se considerasen armónicamente todos los problemas apuntados. Sin embargo, la presión de las circunstancias obliga a aplazar momentáneamente la antedicha solución legislativa: la falta de experiencia en no pocos aspectos, la necesaria dosificación de los medios económicos que han de afectarse a estas atenciones, el diverso desarrollo de los estudios en unos y otros temas, el diferente grado de urgencia de los problemas planteados, han aconsejado al Gobierno adoptar una actitud pragmática e iniciar sus programas de actuación con regulaciones sectoriales, comenzando por el tema, ya grave en muchas de nuestras aglomeraciones urbanas, de la contaminación del aire; problema que ha de abordarse teniendo muy presente que la Naturaleza es una unidad y que, por lo tanto, actuar para preservar la atmósfera de elementos contaminantes puede, si no se considera el problema en su conjunto, tener consecuencias negativas inmediatas sobre otros aspectos del medio ambiente, como el agua y el suelo».
Que la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972 no comprendía el ruido en su ámbito de regulación lo confirma la reciente L 37/2003, de 17 Nov., del Ruido, de la que la sentencia predica en su FJ 2 su sensibilidad ante la «nueva realidad», transcribiendo la parte primera de su Exposición de Motivos, que reconoce que «el ruido en su vertiente ambiental, no circunscrita a ámbitos específicos como el laboral, sino en tanto que inmisión sonora presente en el hábitat humano o en la naturaleza, no ha sido tradicionalmente objeto de atención preferente en la normativa protectora del medio ambiente». Idea sobre la que insiste la propia Exposición de Motivos en el párrafo final de su Parte I, que, sin embargo, la sentencia no reproduce: «... el ruido carecía hasta esta ley de una norma general reguladora de ámbito estatal, y su tratamiento normativo se desdoblaba, a grandes rasgos, entre las previsiones de la normativa civil en cuanto a relaciones de vecindad y causación de perjuicios, la normativa sobre limitación del ruido en el ambiente de trabajo, las disposiciones técnicas para la homologación de productos y las ordenanzas municipales que conciernen al bienestar ciudadano o al planeamiento urbanístico».
Tan evidente conclusión no se compadece con la que la sentencia alcanza acerca «de que la infracción prevista en la Ordenanza Municipal tiene cobertura legal, o al menos, que encaja en los supuestos permitidos en la TC S 42/1987» a partir de la forzada consideración del ruido como «formas de energía». Con una interpretación extensiva, propia del razonamiento analógico in malam partem constitucionalmente vedado a la exégesis y aplicación de las normas sancionadoras, afirma que aquella infracción constituye «una concreción de un supuesto de contaminación no previsto expresamente en la Ley, pero en el que el carácter genérico de algunos de sus términos permite incluir este supuesto, sin considerar que se ha producido una mutación sustancial del concepto básico, especialmente si se tiene en cuenta que dicha Ordenanza tiene un contenido mucho más amplio que la simple previsión de infracciones y sanciones». Conclusión que reitera: «... ha de considerarse que la infracción tipificada es una concreción de la genérica contenida en la Ley», pues «el carácter genérico de las previsiones» de ésta, «tanto en lo que se refiere al concepto de contaminación, como a las infracciones (art. 12), permite afirmar que nos encontramos en este supuesto». Y una vez más: «Así pues, si el hecho típico encaja --o es una concreción-- en el art. 12.1 a) de la Ley de 1972 --que ni siquiera clasifica las infracciones, sino que se limita a fijar los límites máximos de las sanciones, según la fuente de contaminación--, y el importe de la sanción queda encuadrado dentro de los límites legales, ninguna innovación ulterior a la Constitución se ha producido, y en consecuencia, la sanción impuesta no ha vulnerado el principio de legalidad sancionadora establecido en el art. 25.1 CE» (FJ 4).
A nuestro juicio, los preceptos legales indicados no sólo no contienen realmente una tipificación de infracciones, sino que ni siquiera establecen unos criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales el Ayuntamiento de Gijón pudiese establecer válidamente un cuadro de infracciones en materia de contaminación acústica, por lo que resulta imposible que constituyan, sin necesidad de un análisis más pormenorizado, cobertura legal de la infracción muy grave tipificada en el art. 28.3 b) de la Ordenanza municipal citada, y por cuya comisión se sancionó al recurrente. Pues bien, en la medida en que el principio de reserva de Ley en materia sancionatoria exige que una norma con rango de Ley formal tipifique las infracciones (TC S 42/1987, de 7 Abr., FJ 3), o establezca al menos criterios mínimos de antijuridicidad que sirvan de orientación --además de límite-- a las Ordenanzas municipales (TC S 132/2001, de 8 Jun., FJ 6), y que los artículos invocados de la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico sólo tipifican sanciones, pero no infracciones, sin ofrecer tampoco unos criterios de antijuridicidad mínimos, es evidente que en el caso presente se ha producido una vulneración del principio de legalidad en materia sancionatoria, en su vertiente relativa al principio de reserva de Ley.
Los razonamientos expuestos hubieran debido conducir a la estimación del presente recurso de amparo, puesto que la R 29 Oct. 1998, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón, al imponer una sanción de 50.001 pesetas por la infracción muy grave tipificada en el art. 28.3 b) de la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica, vulneró el principio de legalidad en materia sancionadora en su vertiente formal. Esta constatación debió dar lugar a la anulación de la referida resolución sancionadora y de la posterior S 18 Mar. 1999, del Juzgado Provincial de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Asturias, en la medida en que no reparó la vulneración del art. 25.1 CE originada por dicho acto administrativo sancionador.
Madrid, 27 Feb. 2004.
2. Análisis de STC 16/2004.
Asunto:
El propietario de un pub fue sancionado con 50.001 pesetas por el Ayuntamiento de Gijón por contaminación acústica. La base jurídica de esa sanción es una norma reglamentaria de dicho Ayuntamiento, la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica de 10 de julio de 1992.
El recurrente alega vulneración del principio de legalidad sancionatoria del art. 25.1 CE.
El TC razona según los siguientes pasos.
-1. La exposición a uno niveles de ruido que sean “evitables e insoportables” puede constituir vulneración del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE) y/o del derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18 CE), en relación con el principio de libre desarrollo de la personalidad (f.j. 2).
-2. Explica el TC cuál es la doctrina del mismo sobre la reserva de Ley en materia de sanciones administrativas y cómo su alcance queda fijado a que el reglamento sancionatorio tenga indicados por ley previa tanto “los criterios mínimos de antijuridicidad” conforme a los que la Administración –en este caso el Ayuntamiento- “puede establecer tipos de infracciones”, y, en lo que se refiere a las sanciones, a que “la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales” (f.j. 3).
-3. Lo que el recurrente cuestiona es la legalidad de la sanción, por carecer la citada Ordenanza Municipal de apoyatura en una ley previa. El TC dice que tal apoyo legal se encuentra en la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico, de 1972. Ésta, en su art. 1.2, define qué se entiende por contaminación atmosférica a los efectos de las correspondientes sanciones que por tal motivo establece y que en su desarrollo se fijen. Y define así: “Se entiende por contaminación atmosférica, a los efectos de esta Ley, la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza”.
-4. El art. 12 de la misma ley gradúa las sanciones según que provengan de tres fuentes: vehículos de motor, generadores de calor y “demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera o de suministro de combustibles y de carburantes”.
-5. El TC afirma que el supuesto de contaminación acústica que en la Ordenanza se castiga y que en el caso se plantea encaja bajo aquellos términos de la Ley de 1972. Concretamente, el ruido encajaría bajo la expresión de “formas de energía”. Dice: “El ruido, en cuanto provoca determinadas ondas que se expanden en el aire, puede incluirse en esta expresión, <>, y tal posición es la asumida por la Ordenanza municipal” (f.j.4).
-6. Así pues, no hay vulneración del principio de reserva legal y no puede considerarse vulnerado el derecho que consagra el art. 25.1.
ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS.
El argumento 1, el más efectista, es totalmente irrelevante para el caso. Como dice el voto particular al que luego se aludirá, los derechos a que se refiere y que dice que pueden ser vulnerados por un nivel excesivo de ruido ni siquiera fueron invocados por nadie en el proceso, como es lógico, ya que los posibles particulares perjudicados por dicho ruido no eran partes en el proceso, que desde el inicio fue entre el dueño de pub y el Ayuntamiento de Gijón.
El argumento 2 es puramente aclaratorio, con base en los precedentes del propio TC. Pero se extiende en consideraciones que tampoco son relevantes para el caso, en pormenores de posibles situaciones legales que no son las que aquí se dan. Este argumento contiene información relevante (las dos condiciones que debe reunir el amparo legal del reglamento sancionatorio) y otra no relevante para el caso.
El argumento 3 y el argumento 4 sirven para ubicar el problema jurídico del caso en sus términos relevantes.
El argumento decisivo es el 5. Ahí se contiene la interpretación que determina por completo el fallo. Reduzcamos ese argumento interpretativo a su esquema más simple:
1. Los ayuntamientos pueden castigar la contaminación. 2. Por contaminación se entiende únicamente, en lo que aquí se importa (que el ruido produce daño ya ha sido sentado y no se discute ahora), “presencia en el aire de materias o formas de energía”
El propietario de un pub fue sancionado con 50.001 pesetas por el Ayuntamiento de Gijón por contaminación acústica. La base jurídica de esa sanción es una norma reglamentaria de dicho Ayuntamiento, la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica de 10 de julio de 1992.
El recurrente alega vulneración del principio de legalidad sancionatoria del art. 25.1 CE.
El TC razona según los siguientes pasos.
-1. La exposición a uno niveles de ruido que sean “evitables e insoportables” puede constituir vulneración del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE) y/o del derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18 CE), en relación con el principio de libre desarrollo de la personalidad (f.j. 2).
-2. Explica el TC cuál es la doctrina del mismo sobre la reserva de Ley en materia de sanciones administrativas y cómo su alcance queda fijado a que el reglamento sancionatorio tenga indicados por ley previa tanto “los criterios mínimos de antijuridicidad” conforme a los que la Administración –en este caso el Ayuntamiento- “puede establecer tipos de infracciones”, y, en lo que se refiere a las sanciones, a que “la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales” (f.j. 3).
-3. Lo que el recurrente cuestiona es la legalidad de la sanción, por carecer la citada Ordenanza Municipal de apoyatura en una ley previa. El TC dice que tal apoyo legal se encuentra en la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico, de 1972. Ésta, en su art. 1.2, define qué se entiende por contaminación atmosférica a los efectos de las correspondientes sanciones que por tal motivo establece y que en su desarrollo se fijen. Y define así: “Se entiende por contaminación atmosférica, a los efectos de esta Ley, la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza”.
-4. El art. 12 de la misma ley gradúa las sanciones según que provengan de tres fuentes: vehículos de motor, generadores de calor y “demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera o de suministro de combustibles y de carburantes”.
-5. El TC afirma que el supuesto de contaminación acústica que en la Ordenanza se castiga y que en el caso se plantea encaja bajo aquellos términos de la Ley de 1972. Concretamente, el ruido encajaría bajo la expresión de “formas de energía”. Dice: “El ruido, en cuanto provoca determinadas ondas que se expanden en el aire, puede incluirse en esta expresión, <
-6. Así pues, no hay vulneración del principio de reserva legal y no puede considerarse vulnerado el derecho que consagra el art. 25.1.
ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS.
El argumento 1, el más efectista, es totalmente irrelevante para el caso. Como dice el voto particular al que luego se aludirá, los derechos a que se refiere y que dice que pueden ser vulnerados por un nivel excesivo de ruido ni siquiera fueron invocados por nadie en el proceso, como es lógico, ya que los posibles particulares perjudicados por dicho ruido no eran partes en el proceso, que desde el inicio fue entre el dueño de pub y el Ayuntamiento de Gijón.
El argumento 2 es puramente aclaratorio, con base en los precedentes del propio TC. Pero se extiende en consideraciones que tampoco son relevantes para el caso, en pormenores de posibles situaciones legales que no son las que aquí se dan. Este argumento contiene información relevante (las dos condiciones que debe reunir el amparo legal del reglamento sancionatorio) y otra no relevante para el caso.
El argumento 3 y el argumento 4 sirven para ubicar el problema jurídico del caso en sus términos relevantes.
El argumento decisivo es el 5. Ahí se contiene la interpretación que determina por completo el fallo. Reduzcamos ese argumento interpretativo a su esquema más simple:
1. Los ayuntamientos pueden castigar la contaminación. 2. Por contaminación se entiende únicamente, en lo que aquí se importa (que el ruido produce daño ya ha sido sentado y no se discute ahora), “presencia en el aire de materias o formas de energía”
3. El ruido no es materia (dice el TC que el ruido no es materia, no se compone de “partículas).
4. El ruido sí es una forma de energía.
5. Por tanto, demostrado el ruido, sí es contaminación.
4. El ruido sí es una forma de energía.
5. Por tanto, demostrado el ruido, sí es contaminación.
La conclusión es que el ruido sí puede castigarse.
Éste es el esquema del razonamiento interpretativo del TC. El paso crucial, el que debe o ser evidente o estar avalado por razones suficientes es el paso 4º. La afirmación contenida en él consiste en un enunciado fáctico (que el ruido es una forma de energía). El TC no da ni una sola razón que avale dicha afirmación, lo cual supone un grave déficit argumentativo, salvo que el contenido de lo afirmado se tenga por perfectamente evidente y conocido por cualquiera.
Esta Sentencia tiene un voto particular firmado por tres Magistrados. Discuten el fallo anterior con los siguientes argumentos:
i) Las consideraciones sobre la incidencia del ruido excesivo en los derechos a la integridad física y moral y a la intimidad e inviolabilidad del domicilio no vienen al caso y ni siquiera han sido alegados por las partes.
ii) “El ruido no puede ser calificado como <> por más que sus ondas se expandan en el aire”.
iii) Es evidente que el art. 12 de la Ley del 72, antes mencionado, “es evidente que (...) se refiere exclusivamente a la fijación de las características, calidades y condiciones de empleo de los combustibles y de los carburantes”.
iv) La Exposición de Motivos de la ley del 72, no mencionada por la Sentencia, citaba el ruido entre los supuestos posibles de contaminación que deberían recibir tratamiento legal en normas legales futuras, dando a entender que no quedaba abarcado entre los supuestos contemplados en esta ley.
v) Que eso era así lo muestra también la Exposición de Motivos de la Ley 37/2003, de 17 Nov., del Ruido, no mencionada por la Sentencia.
Conclusión: la Sentencia ha realizado “una interpretación extensiva, propia del razonamiento analógico in malam partem constitucionalmente vedado a la exégesis y aplicación de las normas sancionadoras”.
Éste es el esquema del razonamiento interpretativo del TC. El paso crucial, el que debe o ser evidente o estar avalado por razones suficientes es el paso 4º. La afirmación contenida en él consiste en un enunciado fáctico (que el ruido es una forma de energía). El TC no da ni una sola razón que avale dicha afirmación, lo cual supone un grave déficit argumentativo, salvo que el contenido de lo afirmado se tenga por perfectamente evidente y conocido por cualquiera.
Esta Sentencia tiene un voto particular firmado por tres Magistrados. Discuten el fallo anterior con los siguientes argumentos:
i) Las consideraciones sobre la incidencia del ruido excesivo en los derechos a la integridad física y moral y a la intimidad e inviolabilidad del domicilio no vienen al caso y ni siquiera han sido alegados por las partes.
ii) “El ruido no puede ser calificado como <
iii) Es evidente que el art. 12 de la Ley del 72, antes mencionado, “es evidente que (...) se refiere exclusivamente a la fijación de las características, calidades y condiciones de empleo de los combustibles y de los carburantes”.
iv) La Exposición de Motivos de la ley del 72, no mencionada por la Sentencia, citaba el ruido entre los supuestos posibles de contaminación que deberían recibir tratamiento legal en normas legales futuras, dando a entender que no quedaba abarcado entre los supuestos contemplados en esta ley.
v) Que eso era así lo muestra también la Exposición de Motivos de la Ley 37/2003, de 17 Nov., del Ruido, no mencionada por la Sentencia.
Conclusión: la Sentencia ha realizado “una interpretación extensiva, propia del razonamiento analógico in malam partem constitucionalmente vedado a la exégesis y aplicación de las normas sancionadoras”.
3. Esquema general de análisis de argumentos interpretativos de las sentencias.
Elementos del razonamiento interpretativo en derecho.
I. Planteamiento del problema interpretativo.
1. Hay una norma N que es/puede ser aplicable al caso C que se examina.
2. La norma N contiene el término o expresión “x”, cuyo significado/referencia es dudoso.
3. Del modo como se concrete o precise el significado de “x” en N dependerá que N se aplique o no se aplique a C, o que se aplique con un alcance/efecto u otro.
II. Reconstrucción analítica del razonamiento interpretativo.
1. Formulación de las alternativas interpretativas:
A la norma N se le pueden asignar los significados S1, S2... Sn, las cuales respectivamente dependen de los significados que se pueden asignar a su término/expresión “x”, Sx1, Sx2...Sxn, y de los significados que se pueden asignar a “y” o “z”, etc.
En lo que sigue nos atendremos a que la única expresión necesitada de interpretación para el caso sea “x”.
Regla metódica/de racionalidad interpretativa:
Rri1: Se deben enunciar expresamente como posibles interpretaciones de N todos los significados posibles que razonablemente puedan venir al caso.
2. Elección de la opción interpretativa:
A la norma (enunciado normativo) N se le debe asignar como preferible el significado Sn, derivado de que al término/expresión “x” se le debe asignar como preferible el significado Sx.
Si utilizamos la expresión “P” para indicar la relación de preferencia, podemos representar esto así:
S1x P S2x...Snx
Lectura: El significado S1 de x prevalece sobre el significado S2 y sobre los significados Sn de x.
Regla metódica/de racionalidad interpretativa:
Rri2: El razonamiento interpretativo debe aparecer expresamente descompuesto en tantos pasos parciales como determinen la asignación global de significado a N (SN).
Explicación de la regla: Si el significado global SN deriva de la combinación de opciones interpretativas elegidas respectivamente para sus términos/expresiones “x” e “y”, se debe mencionar expresamente tal dato, se debe aludir a esas dos fuentes de alternativas interpretativas, de modo que ni la elección de significado para “x” ni la elección de significado para “y” se camuflen como no elecciones, es decir, de modo que no parezca que “x” e “y” no tienen más que una posible interpretación.
3. Fundamentación de la opción interpretativa:
La preferencia del significado S de “x” (Sx), se desprende de/ se justifica por las siguientes razones R1Sx, R2Sx... RnSx.
Podemos representar esto así:
R1, R2...Rn S1x P S2x...Snx
Lectura: por las razones R1, R2, Rn, el significado S1 de x prevalece sobre los significados S2x...Snx
Regla metódica/regla de racionalidad interpretativa:
Rri3a: Una interpretación Sx sólo es racional cuando va avalada por razones interpretativas.
Rri3b: Una interpretación Sx es tanto más racional cuanto más son las razones admisibles con que expresamente se justifica.
4. Formulación de las razones de refuerzo de la interpretación /Razones de las razones /fundamentación de las razones fundamentadoras:
La afirmación contenida en R1Sx se justifica en las siguientes razones R´R1Sx...R´nR1Sx.
Podemos representar esto así para el caso de que la razón fundamentadora de la prevalencia de S1x sea una sola R1.
(R’1, R´2...R´n) R1 S1x P S2x...Snx
Lectura: las razones R´1, R´2...R´x justifican R1, que a su vez es razón de la prevalencia de S1x sobre S2x...Snx.
Reglas metódicas/reglas de racionalidad interpretativa.
Rri4a: Una interpretación Sx es tanto más racional cuantas más razones justifican sus razones interpretativas.
Rri4b: Una interpretacion Sx es tanto más racional cuanto más verdaderas, convincentes o razonables resultan las razones fundamentadoras de sus razones interpretativas.
Explicación de Rri4b:
De la verdad a la razonabilidad hay una escala descendente. El paso siguiente de esa escala, en tal sentido descendente, es la arbitrariedad.
Llamamos verdadera a aquella afirmación con la que todos (o todos los competentes en la materia) estarán de acuerdo una vez examinado su fundamento.
Llamamos convincente a aquella afirmación con la cual la mayoría (en general o de los competentes en la materia) estarán de acuerdo una vez examinado su fundamento.
Llamamos razonable a aquella afirmación con la cual un número mínimamente representativo (en general o de los competentes en la materia) estará de acuerdo una vez examinado su fundamento.
Llamamos arbitraria aquella afirmación con la cual no habrá siquiera un número mínimamente representativo (en general o de los más competentes en la materia) que puedan estar de acuerdo con ella una vez examinado su fundamento.
Rri4c: El regreso al infinito hacia atrás en la cadena de fundamentaciones de las fundamentaciones viene dado por la evidencia, el sentido común, las posibilidades racionales de ulterior fundamentación y los estándares de racionalidad socialmente vigentes.
5. Subsunción del caso/los hechos bajo el la interpretación resultante.
Una vez que ha quedado concretado y justificado un significado de entre los posibles de N, el último paso consiste en ver si el caso/los hechos que se enjuician pueden o no formar parte de la referencia de N así intepretada, es decir, si son tales hechos subsumibles bajo N así interpretada, de modo que para dichos hechos se siga la consecuencia prevista en N.
I. Planteamiento del problema interpretativo.
1. Hay una norma N que es/puede ser aplicable al caso C que se examina.
2. La norma N contiene el término o expresión “x”, cuyo significado/referencia es dudoso.
3. Del modo como se concrete o precise el significado de “x” en N dependerá que N se aplique o no se aplique a C, o que se aplique con un alcance/efecto u otro.
II. Reconstrucción analítica del razonamiento interpretativo.
1. Formulación de las alternativas interpretativas:
A la norma N se le pueden asignar los significados S1, S2... Sn, las cuales respectivamente dependen de los significados que se pueden asignar a su término/expresión “x”, Sx1, Sx2...Sxn, y de los significados que se pueden asignar a “y” o “z”, etc.
En lo que sigue nos atendremos a que la única expresión necesitada de interpretación para el caso sea “x”.
Regla metódica/de racionalidad interpretativa:
Rri1: Se deben enunciar expresamente como posibles interpretaciones de N todos los significados posibles que razonablemente puedan venir al caso.
2. Elección de la opción interpretativa:
A la norma (enunciado normativo) N se le debe asignar como preferible el significado Sn, derivado de que al término/expresión “x” se le debe asignar como preferible el significado Sx.
Si utilizamos la expresión “P” para indicar la relación de preferencia, podemos representar esto así:
S1x P S2x...Snx
Lectura: El significado S1 de x prevalece sobre el significado S2 y sobre los significados Sn de x.
Regla metódica/de racionalidad interpretativa:
Rri2: El razonamiento interpretativo debe aparecer expresamente descompuesto en tantos pasos parciales como determinen la asignación global de significado a N (SN).
Explicación de la regla: Si el significado global SN deriva de la combinación de opciones interpretativas elegidas respectivamente para sus términos/expresiones “x” e “y”, se debe mencionar expresamente tal dato, se debe aludir a esas dos fuentes de alternativas interpretativas, de modo que ni la elección de significado para “x” ni la elección de significado para “y” se camuflen como no elecciones, es decir, de modo que no parezca que “x” e “y” no tienen más que una posible interpretación.
3. Fundamentación de la opción interpretativa:
La preferencia del significado S de “x” (Sx), se desprende de/ se justifica por las siguientes razones R1Sx, R2Sx... RnSx.
Podemos representar esto así:
R1, R2...Rn S1x P S2x...Snx
Lectura: por las razones R1, R2, Rn, el significado S1 de x prevalece sobre los significados S2x...Snx
Regla metódica/regla de racionalidad interpretativa:
Rri3a: Una interpretación Sx sólo es racional cuando va avalada por razones interpretativas.
Rri3b: Una interpretación Sx es tanto más racional cuanto más son las razones admisibles con que expresamente se justifica.
4. Formulación de las razones de refuerzo de la interpretación /Razones de las razones /fundamentación de las razones fundamentadoras:
La afirmación contenida en R1Sx se justifica en las siguientes razones R´R1Sx...R´nR1Sx.
Podemos representar esto así para el caso de que la razón fundamentadora de la prevalencia de S1x sea una sola R1.
(R’1, R´2...R´n) R1 S1x P S2x...Snx
Lectura: las razones R´1, R´2...R´x justifican R1, que a su vez es razón de la prevalencia de S1x sobre S2x...Snx.
Reglas metódicas/reglas de racionalidad interpretativa.
Rri4a: Una interpretación Sx es tanto más racional cuantas más razones justifican sus razones interpretativas.
Rri4b: Una interpretacion Sx es tanto más racional cuanto más verdaderas, convincentes o razonables resultan las razones fundamentadoras de sus razones interpretativas.
Explicación de Rri4b:
De la verdad a la razonabilidad hay una escala descendente. El paso siguiente de esa escala, en tal sentido descendente, es la arbitrariedad.
Llamamos verdadera a aquella afirmación con la que todos (o todos los competentes en la materia) estarán de acuerdo una vez examinado su fundamento.
Llamamos convincente a aquella afirmación con la cual la mayoría (en general o de los competentes en la materia) estarán de acuerdo una vez examinado su fundamento.
Llamamos razonable a aquella afirmación con la cual un número mínimamente representativo (en general o de los competentes en la materia) estará de acuerdo una vez examinado su fundamento.
Llamamos arbitraria aquella afirmación con la cual no habrá siquiera un número mínimamente representativo (en general o de los más competentes en la materia) que puedan estar de acuerdo con ella una vez examinado su fundamento.
Rri4c: El regreso al infinito hacia atrás en la cadena de fundamentaciones de las fundamentaciones viene dado por la evidencia, el sentido común, las posibilidades racionales de ulterior fundamentación y los estándares de racionalidad socialmente vigentes.
5. Subsunción del caso/los hechos bajo el la interpretación resultante.
Una vez que ha quedado concretado y justificado un significado de entre los posibles de N, el último paso consiste en ver si el caso/los hechos que se enjuician pueden o no formar parte de la referencia de N así intepretada, es decir, si son tales hechos subsumibles bajo N así interpretada, de modo que para dichos hechos se siga la consecuencia prevista en N.
Si es “x” el término o expresión de N que se ha de interpretar y si llamamos Sx a la interpretación elegida y justificada, vemos que lo que en la interpretación se ha hecho es definir “x” por la posesión de ciertos caracteres o notas, ya sean acumulativos (tienen que darse todos ellos para que estemos ante un supuesto de “x”) o disyuntivos (tiene que darse alguno para que estemos ante un supuesto de “x”).
Un ejemplo, STC 16/2004 (sobre el ruido):
En esta sentencia se plantea el problema de si una sanción impuesta por un ayuntamiento al dueño de un bar por exceso de ruido tiene o no tiene el respaldo legal que para toda sanción administrativa se necesita conforme al art. 25.1 CE. El TC realiza a tal propósito un razonamiento interpretativo complejo, con dos partes principales. En la primera, concreta el significado del principio constitucional de legalidad sancionatoria, aclarando que para que tal requisito se cumpla ha de existir una ley habilitante que predetermine dos cosas: la “fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad” y las clases de sanciones que la Administración correspondiente puede establecer.
En un segundo paso, se trata de ver si tales condiciones se cumplen para el caso. En la ley de la que se discute si ofrece o no cobertura para el reglamento municipal que prevé sanciones para el ruido, la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972, se define contaminación atmosférica, a los efectos de la ley, como “la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza”. Por tanto, la sanción reglamentaria del ruido sólo tendrá respaldo legal si el ruido constituye contaminación atmosférica de la referida por tal ley, lo que, a tenor de la citada definición, implica que a tal efecto el ruido ha de ser o materia o energía. Pues bien, el TC dice que “cualquiera que fuese la voluntad del Legislador de 1972 (...) el ruido puede encajar en alguna de las expresiones citadas, no tanto como <> como más bien en el término <> en general –se habla en el lenguaje común de <> o en el de <>”. Y esta última aseveración la fundamenta el TC así: “El ruido en cuanto provoca determinadas ondas que se expanden en el aire, puede incluirse en esta expresión <>” (f.8º).
Tal subsunción será racional en la medida en que sea sostenible la verdad de que el ruido es energía y no otra cosa. El TC no da más argumento ulterior que este que acaba de citarse.
En esta sentencia se plantea el problema de si una sanción impuesta por un ayuntamiento al dueño de un bar por exceso de ruido tiene o no tiene el respaldo legal que para toda sanción administrativa se necesita conforme al art. 25.1 CE. El TC realiza a tal propósito un razonamiento interpretativo complejo, con dos partes principales. En la primera, concreta el significado del principio constitucional de legalidad sancionatoria, aclarando que para que tal requisito se cumpla ha de existir una ley habilitante que predetermine dos cosas: la “fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad” y las clases de sanciones que la Administración correspondiente puede establecer.
En un segundo paso, se trata de ver si tales condiciones se cumplen para el caso. En la ley de la que se discute si ofrece o no cobertura para el reglamento municipal que prevé sanciones para el ruido, la Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972, se define contaminación atmosférica, a los efectos de la ley, como “la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza”. Por tanto, la sanción reglamentaria del ruido sólo tendrá respaldo legal si el ruido constituye contaminación atmosférica de la referida por tal ley, lo que, a tenor de la citada definición, implica que a tal efecto el ruido ha de ser o materia o energía. Pues bien, el TC dice que “cualquiera que fuese la voluntad del Legislador de 1972 (...) el ruido puede encajar en alguna de las expresiones citadas, no tanto como <
Tal subsunción será racional en la medida en que sea sostenible la verdad de que el ruido es energía y no otra cosa. El TC no da más argumento ulterior que este que acaba de citarse.
posted by Juan Antonio García Amado @ 4:06 a. m.
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